为提高财政资金使用效益，规范资金管理，全面了解株洲市芦淞区环卫市场化专项资金项目2016年的完成情况及绩效情况，提出完善管理的意见和建议，株洲市芦淞区财政局委托湖南永立德信会计师事务所有限责任公司，根据《关于开展区级环卫市场化专项资金绩效评价的通知》（芦财函〔2017〕6号）的相关要求,就株洲市芦淞区环卫市场化专项资金项目资金使用情况开展绩效评价。现将有关情况报告如下：
　　一、单位概况
　　株洲市芦淞区城市管理行政执法局（以下简称“区城管局”）为株洲市芦淞区财政全额预算管理的正科级单位，下辖4个副科级单位：株洲市芦淞区城市管理行政执法大队（独立核算）、株洲市芦淞区环境卫生管理处（独立核算）、建筑垃圾处置管理办公室、株洲市芦淞区数字化城市管理监督指挥中心；内设5个股室：综合办公室、财审室、考评办公室、环境管理室和执法监督室。
　　二、项目概况
　　（一）项目基本情况
　　根据中共株洲市委株洲市人民政府《关于加强农村环境综合整治全面推进城乡同治工作的实施意见》（株发〔2012〕3号）、《区长办公会议纪要》（芦政专纪[2012]12号）的相关规定，结合芦淞区环卫市场化实际情况及株洲市芦淞区年初财政预算情况，区城管局组织实施了株洲市芦淞区“环卫市场化”专项资金项目。2016年，株洲市芦淞区财政局（以下简称“区财政局”）年初预算安排株洲市芦淞区“环卫市场化”专项资金4,114万元。
　　（二）项目绩效目标
　　“环卫市场化”项目为创建文明卫生城市项目，绩效目标为：确保芦淞区主次干道环卫工作的正常开展，进一步实现城市管理的常态化和长效化，达到“时时处处整整齐齐，时时处处干干净净，时时处处通通畅畅”。
　　（三）项目单位自评情况
　　2017年5月，区城管局提交了“环卫市场化”专项资金的绩效自评报告，自评结果为优。自评报告概述了项目资金2016年度的支出及绩效情况，为后续评价提供了必要的基础。
　　三、绩效评价情况
　　（一）绩效评价目的
　　通过对2016年度株洲芦淞区“环卫市场化”专项资金的绩效评价，了解、掌握项目完成情况及资金绩效，提出完善项目管理、强化预算支出的责任和效率以及提高专项资金使用效益的意见和建议，为合理编制预算和规范专项资金管理提供决策依据。
　　（二）绩效评价原则、评价指标体系
　　本次绩效评价遵循科学规范、公正公开、分级分类和绩效相关的原则，组织绩效评价小组成员采用成本效益分析法、公众问卷及抽样调查法等方法，进行了实地考评、座谈询问、查证核实等工作程序，从项目决策、项目管理、项目绩效等多维度对“环卫市场化”项目资金绩效进行评价。
　　评价指标体系包括3个一级指标，8个二级指标和20个三级指标。详见附件1。
　　（三）绩效评价工作程序
　　湖南永立德信会计师事务所有限责任公司于2017年4月21日接受区财政局委托，对株洲市芦淞区“环卫市场化”专项资金绩效情况进行评价。2017年4月24日至4月28日，确定评价指标和制订评价工作方案等；2017年5月2日被评价单位按照项目支出绩效评价指标体系进行绩效自评；2017年5月3日至6月6日对被评价单位展开现场评价，包括收集并审查核实绩效评价相关资料、综合分析并形成评价结论；2017年6月7日至6月30日撰写绩效评价报告，并就初步评价结果与区财政局、被评价单位等相关单位进行沟通，征求其意见；2017年7月2日至7月21日根据反馈意见进行核实，修改评价报告；2017年7月28日提交正式绩效评价。
　　四、项目资金投入使用情况
　　（一）项目资金到位
　　2016年区财政局安排至区城管局“环卫市场化”专项资金4,114万元，其中实际到位区城管局的资金4,067万元；到位株洲市芦淞区董家塅街道办事处资金47万元，用于芦淞区主次干道、各办事处行政区内所有居民社区、小街小巷、村级道路、河港堤坝及铁路沿线等区域的清扫保洁工作，资金到位具体情况如下：
　　2016年“环卫市场化”专项资金到位情况表
　　金额单位：万元

　　（二）项目资金使用
　　1、总体概况
　　2016年区城管局实际使用并监督的区财政局“环卫市场化”专项资金共计4,295.68万元，其中使用本年预算指标4,104.27万元，使用上年结余指标191.41万元，专项资金具体使用情况如下：
　　2016年“环卫市场化”专项资金使用情况表
　　金额单位：万元

　　说明：（1）区城管局对“环卫市场化”专项资金按照资金使用的具体项目设置专项核算（项目包括环卫市场化、新三乡保洁、五里墩市场化和小街小巷）；河港堤坝及铁路沿线项目划归株洲市芦淞区董家塅街道办事处核算。
　　（2）本年“环卫市场化”专项资金超预算181.67万元，超支率4.42%，主要用于垃圾中转站设备、建筑垃圾清运、车辆燃油及维修等；超预算支出中使用上年“环卫市场化”专项运作经费指标98.06万元，使用本年追加环卫提质经费指标34.28万元，挤占、挪用本年行政经费指标39.31万元，其他支付10.02万元。
　　（3）“环卫市场化”专项支出因资金到位时间等客观因素串用指标，导致“环卫市场化”专项资金本年预算指标结余8.36万元,财政已收回。
　　2、项目细化分析
　　（1）合同约定情况
　　①环卫市场化
　　细化的环卫市场化项目，将区内清扫保洁作业服务重点划分为10个标段，以公开招标和自主签约的方式进行市场化。服务合同分别由区环境卫生管理处、区内各街道办事处与各专业清洁公司签订，其中公开招标的标段一至标段八，合同期限为五年，自2013年5月1日起至2018年4月30日止；自主签约的标段合同期限为一年，采取一年一签,合同情况详见附件2。
　　②新三乡保洁
　　2016年使用新三乡保洁项目资金的主要单位有区环境卫生管理处、白关镇人民政府（包括2015年12月合并的姚家坝乡人民政府）和大京风景名胜区管理委员会，其中大京风景名胜区管理委员会合同金额82.14万元；白关镇人民政府合同金额169.28万元；原姚家坝乡人民政府合同金额116万元，合同情况详见附件3。
　　③小街小巷
　　使用小街小巷项目资金的多为临时性的零星环卫项目，大部分未签订合同。
　　④五里墩市场化
　　原五里墩市场化保洁合同由芦淞区五里墩乡人民政府与株洲天发物业管理有限责任公司签订，合同约定金额52.82万元，合同期限：2010年7月1日至2013年6月30日，该合同到期后未办理续签且沿用至2016年3月。2016年4月，五里墩乡人民政府并入芦淞区董家塅街道办事处，经办事处与株洲鸿洁保洁有限公司达成口头协议：保洁承包费8.7万元/月，履行双方权利义务。
　　⑤河港堤坝及铁路沿线
　　河港堤坝及铁路沿线项目由芦淞区董家塅街道办事处管理，2016年合同约定金额45.76万元，其中与刘文龙、朱友根签订的保洁合同自2016年4月全部到期后，均未办理续签，按发票结算；此外，2016年1月向株洲新航物业支付的创文垃圾处理费10万元，未签订合同、未履行政府招投标和采购备案手续，详见附件4。
　　（2）资金实际使用情况
　　2016年区财政局年初预算安排至“环卫市场化”专项资金4,114万元，区城管局实际使用资金4,295.68万元，因串用其他经费预算指标导致专项资金预算指标年末结余8.36万元。
　　①环卫市场化
　　2016年区财政局年初预算安排的环卫市场化项目资金3,501.20万元，区城管局实际使用3,504.11万元，其中：使用项目年初预算指标3,481.12万元，使用本年追加指标5万元，串用其他经费本年指标4.89万元；使用项目上年结余指标7.2万元，串用其他经费上年结余指标5.9万元，导致2016年环卫市场化项目指标结余15.08万元。
　　该项目资金由区城管局直接使用的30.65万元；转拨至各下级机构、街道办事处和镇政府的3,461.47万元，详见附件5；此外，2016年拨付项目工作经费12万元，详见附件10。
　　②新三乡保洁
　　2016年区财政局年初预算安排的新三乡保洁项目资金468万元，区城管局实际使用639.06万元，其中：使用项目年初预算指标467万元，使用本年追加指标4万元，串用其他经费本年指标18.75万元；使用项目上年结余指标129.75万元，串用其他经费上年结余指标19.56万元，导致2016年新三乡保洁项目指标结余1万元。
　　该项目资金由区城管局直接使用的121.36万元；转拨至各下级机构、街道办事处和镇政府的507.7万元，详见附件6；此外，2016年拨付项目工作经费121.36万元，详见附件10。
　　③小街小巷
　　2016年区财政局年初预算安排的小街小巷项目资金45万元，区城管局实际使用52.70万元，其中：使用项目年初预算指标0万元，使用本年追加指标23.48万元，串用其他经费本年指标0.22万元；使用项目上年结余指标29万元，导致2016年小街小巷项目指标结余45万元。
　　该项目资金由区城管局直接使用的50.7万元；转拨至芦淞区贺家土街道办事处的2万元，详见附件7；此外，2016年拨付项目工作经费0.22万元。
　　④五里墩市场化
　　2016年区财政局年初预算安排的五里墩市场化项目资金52.8万元，区城管局实际使用52.8万元，其中：使用该项目年初预算指标52.8万元；故2016年五里墩市场化项目指标结余0万元。
　　该项目资金由区城管局转拨至芦淞区董家塅街道办事处使用，详见附件8。
　　⑤河港堤坝及铁路沿线
　　2016年区财政将年初预算安排的河港堤坝项目资金47万元，直接使用至芦淞区董家塅街道办事处。项目实际支出65万元，其中使用专项资金47万元、自筹资金18万元，2016年河港堤坝及铁路沿线项目指标结余0万元。该项目资金的使用情况，详见附件9。
　　综上所述，各项目指标的2016年结余合计61.08万元，实际已用于区城管局其他经费开支。
　　五、项目管理情况
　　（一）项目资金管理
　　2016年1月22日，区城管局为切实规范“环卫市场化”专项资金管理，制定了《芦淞区城管局专项资金管理制度》和《芦淞区“环卫市场化”专项资金分配方案》，规定专项资金“专人管理、专户储存、转账核算、专项使用。”、“资金拨付专款专用”、“不准拆借、挪用、挤占和随意扣押金项目资金”、“专项资金保障拨付要附真实、有效、合法的凭证”等。
　　（二）项目组织实施
　　2016年区城管局以中共株洲市委、株洲市人民政府《关于加强农村环境综合整治全面推进城乡同治工作的实施意见》（株发【2012】3号）和株洲市芦淞区人民政府专题会议纪要（芦政专纪【2012】12号）的议定，坚持把“四清三基二统一化”的目标和“轻重缓急”的原则作为工作重心，开展环卫工作；同时以《株洲市市容环境卫生考评标准》、《株洲市芦淞区环境卫生作业标准》和《芦淞区环卫清洁承包公司考评奖惩办法》为依据，多层面、不定期的对清洁公司进行考评计分，实施奖惩。2016年区城管局、各街道办事处和乡镇分别对清洁公司进行多次考评计分，其中由区城管局实施考评扣款共计13.59万元；由各街道办事处和乡镇实施考评扣款共计26.13万元，详见附件5。
　　六、项目绩效目标的完成情况
　　1、项目的产出
　　2016年“环卫市场化”年初预算安排专项资金4,114万元全部到位，区城管局实际完成资金使用4,295.68万元；环卫市场化项目实际成本超绩效目标值181.67万元，但项目计划要求基本完成且质量基本达标，其中达到合同质量要求的有4,255.96万元，占项目总产出的99.07%。
　　2、项目的效果
　　（1）经济效益
　　“环卫市场化”项目的建设，采取城乡区分、同步治理的方式，对城市、乡村各级道路分路段发包和清扫，制定并实行严格的督查考评机制，合理安排环卫作业和分配项目资金，提高了“环卫市场化”专项资金的使用效益，降低了政府卫生清洁运行成本，具有较好的经济效益。
　　（2）社会效益
　　“环卫市场化”项目的建设，以购买公共服务的方式开展，让具备资质的清洁公司参与到城市道路的环卫工作中来，提升了环卫作业的科技、管理水平和城市环境卫生的质量，同时为社会基层人员创造就业机会，提高社会就业率。
　　（3）环境效益
　　“环卫市场化”项目的建设，提升了芦淞区环境保护、环境质量、城市环境管理、环境污染应急防范等方面的管理水平，提高了芦淞区整体环境卫生质量，美化了周边社区居民的生活环境，同时提升了民众对环卫的认识，促进民众参与和自觉遵守环境卫生的意识。
　　（4）社会公众满意度
　　为深入了解芦淞区“环卫市场化”专项资金的使用情况，我们从群众对周边环境、主次干道、小街小巷、火车站及铁路沿线、河港堤坝的环境卫生状况和“环卫市场化”的效果及保洁人员满意度等多个方面，调查社会公众对“环卫市场化”项目的满意度，共发放调查问卷78份，具体情况如下：
　　①环卫市场化效果
　　芦淞区的大部分群众认为“环卫市场化”的效果较好，具体调查结果显示如下：
　　②保洁人员工作满意度
　　芦淞区的大部分群众对保洁人员的工作满意，具体调查结果显示如下：
　　③主次干道的环境卫生状况
　　芦淞区的大部分群众认为各主次干道和所在社区或工作区的周边环境卫生状况好，调查结果显示如下：
　　④社区或工作的周边环境卫生状况
　　芦淞区的大部分群众认为各主次干道和所在社区或工作区的周边环境卫生状况好，调查结果显示如下：
　　⑤小街小巷的环境卫生状况
　　芦淞区的大部分群众认为小街小巷、火车站及铁路沿线和河港堤坝的环境卫生状况一般，尤其是株洲火车站附近巷道的环境卫生状况较差，调查结果显示如下：
　　⑥火车站及铁路沿线和河港堤坝的环境卫生状况
　　芦淞区的大部分群众认为火车站及铁路沿线和河港堤坝的环境卫生状况一般，尤其是株洲火车站附近巷道的环境卫生状况较差，调查结果显示如下：
　　七、整改情况
　　关于湖南中天华会计师事务所（普通合伙）在2015年度绩效评价报告中指出的主要问题整改情况如下：
　　1、费用报销
　　2015年各街道办事处经费报销以工资支出替代发票的情况，在2016年5月至12月进行了全面整改；对“环卫市场化”项目的承包经费基本做到专款专用。
　　2、账务处理
　　2015年部分街道办事处截留业务扣款抵行政事业支出的情况，我们发现2016年区环境卫生管理处、建宁街道办事处、枫溪街道办事处和龙泉街道办事处共计截留环卫扣款26.11万元，未上缴财政统一支配，系直接抵减了单位的行政事业支出，不符合预算规定。
　　3、部分合同签订方与中标方不一致
　　（1）第三标段芦淞区建宁街道办事处的中标方是深圳市升阳升清洁服务有限公司，2013年5月合同签订方株洲市芦环清洁服务公司，2015年10月起，合同签订方变更为株洲市天府物业管理有限公司；
　　（2）第六标段株洲市芦淞区龙泉街道办事处的中标方是深圳市绿佳清洁服务有限公司，合同签订方株洲市象新清洁服务有限责任公司。
　　针对上述情况，2016年继续履行合同且未提供情况说明。
　　3、未履行招投标程序
　　（1）董家塅街道办事处与株洲新航物业管理有限公司签订的董家塅地区主次干道保洁洗路作业服务项目合同，建设街道办事处与株洲市华瑞物业管理有限公司签订的火车站前坪的士坪及周边合同，2016年仍未履行招投标程序也无政府采购备案手续；
　　（2）新三乡的保洁承包合同，仍未进行政府的统一招标、路段测算，包括原姚家坝乡人民政府与株洲市象新清洁服务有限公司签订的保洁合同、白关镇人民政府与株洲大虎保洁有限公司签订的保洁合同，2016年仍未履行招投标程序。
　　八、存在的问题
　　1、超预算使用资金
　　本年“环卫市场化”专项资金超预算181.67万元，其中环卫市场化超预算2.91万元，均为项目工作经费；新三乡保洁超预算171.06万元（包括项目直接费用49.70万元、项目工作经费121.36万元）；小街小巷超预算7.7万元（包括项目直接费用7.48万元、项目工作经费0.22万元）。
　　2、专项资金使用不够明确
　　2016年区城管局的年初预算“环卫市场化专项资金”4114万元，未细化和量化资金的具体使用范围及各项预算指标。
　　3、政府招投标程序、合同程序待规范
　　（1）2016年区城管局向各清洁公司共计支付环卫工人提标工资517.89万元，该项资金超出原合同约定范围，未签订补充协议；
　　（2）2016年区城管局外包垃圾清运服务共计19.47万元，未履行政府招投标和采购备案程序；
　　（3）2016年4月，董家塅街道办事处与朱友根签订的牛皮癣清理、公厕清洁和红外线地区清扫保洁合同到期后，均未续签且未履行政府招投标和采购备案程序；2016年河港堤坝及铁路沿线的清理保洁服务，未签订合同；同月，原五里墩乡的环卫作业服务由株洲鸿洁保洁有限公司承接，按口头协议执行，未签订合同且未履行政府招投标和采购备案程序；
　　（4）大京风景名胜区管理委员会与大京风景区环卫所签订的2016年码头、各村级主干道清扫保洁和湖面清捞保洁合同，均未履行政府招投标和采购备案程序。
　　4、资金监控力度不够
　　2016年区城管局使用株洲市财政拨付的环卫工人工资提标专项资金为芦淞区环卫工人共计支付社保费用665.93万元，该项费用实属各清洁公司原投标报价内容，该项属重复拨款，应从区财政下拨的“环卫市场化”承包经费中扣回。
　　5、资金核算待规范
　　（1）未设置专项核算
　　区环境卫生管理处、枫溪街道办事处、建宁街道办事处、董家塅街道办事处、大京风景区管理委员会和白关镇人民政府，将“环卫市场化”专项资金的收支，与其他城管、环卫拨款合并核算，未设置专项核算。专项资金未实行专款专用、专项核算，不符合专项资金使用与监督管理办法的相关规定；
　　（2）未取得合规票据
　　我们发现，2016年大京风景区管理委员会使用与合同方不一致的发票开支“环卫市场化”专项资金共计39.12万元；2016年白关镇人民政府及村账代理和龙泉街道办事处村账代理无合法票据使用“环卫市场化”专项资金共计7.05万元。
　　九、建议
　　1、针对专项资金超预算使用和使用范围不明确的问题，建议财政部门要求区城管局在专项资金的年初预算申报时详列名目，分级细化、量化各项经费的预算指标，约束项目工作经费在项目整体支出中的占比，严格遵守相关法规。
　　2、自行变更中标单位、未履行招投标程序签订合同、合同到期不续签等行为是不符合政府采购法和招投标法规定的，建议区城管局在合同签订时，严格遵守相关法规、把控程序执行、规避法律风险。
　　3、针对超合同支付环卫工人工资提标和社保费用的问题，建议区城管局依法与各清洁公司签订补充协议，及时修订原合同有关条款。建议财政部门根据城市规划和发展的需要对环卫清扫承包费用据实调整，区财政局可针对原合同签订补充协议，新增“承包方必须按规定为环卫工人购买社会保险”的条款，考虑使用市社保专项经费拨付，核减原承包合同金额；建议区财政部门要求环卫工人社保统一在芦淞区缴纳，并将其纳入年初绩效申报和预算，便于对社保资金的监控。
　　4、针对部分单位未设置专项核算、截留业务扣款和使用不合规票据的问题，建议设置专项核算、做到专款专用；截留扣款年终应上缴财政非税，严格执行统收统支；财务核算应严格审核费用报销票据，严格执行《会计法》的相关规定，对不合规票据予以拒绝。
　　5、建议区城管局及各街道办事处对环卫考评的扣款所得做到专款专用：可设立环卫考评奖罚基金，以扣款所得对环卫工作优秀的承包方予以奖励；或向上级领导申请用于环卫市场化其他项目开支。
　　6、此外，我们建议区城管局严格按照各经费指标性质使用资金，实际执行面临困难，及时向区财政相关部门反馈，调整预算指标，明晰财政资金去向;健全《芦淞区城管局专项资金管理制度》的实施细则，督促各资金使用单位全面实行，并出台相应的奖惩办法；对下拨的资金进行不定期督查，及时纠正专项资金使用误区，确保资金安全。
　　十、综合评价情况及评价结论
　　经评价小组的综合讨论，一致认为区城管局“环卫市场化”专项资金绩效评价的结果为良，评价得分72分。